我国电子政务系统成立时间较短，却如此先进，原来全靠这6大功能

第2章　中国电子政务及其发展历程

学习重点

●了解中国电子政务的发展历程；

●了解中国电子政务的基本功能与效益；

●理解中国电子政务发展的目标和要求；

●理解中国电子政务发展的基本策略。

紧紧围绕提高治国理政能力，推行电子政务。

——《2006—2020年国家信息化发展战略》

2.1　中国电子政务的发展历程

我国的电子政务基本上是与我国自己的信息化历程同步发展的，即沿着“机关内部的办公自动化—管理部门的电子化（如‘金关工程’、‘金税工程’）—电子政务”这一条主线展开，目前已进入电子政务工程的全面建设阶段。具体来说，我国的电子政务发展经历了以下几个阶段：

1.初始期

20世纪80年代中期，中央和地方党政机关开展办公自动化工程，在国内引起办公自动化热，政府机构的一些部门开始使用计算机进行办公，而且建立了一些信息中心。后来随着PC的普及，越来越多的计算机进入了政府机关，政府机关也适应了用计算机进行文件处理和传送等新工作方式。

2.起步期

20世纪90年代中期，启动了一些工程，主要如1993年年底启动的“三金工程”，即“金卡”、“金关”和“金税”工程。它们是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。

3.发展期

20世纪90年代以后，由于网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道。1999年1月，40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”，1999年被定为“政府上网年”。在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。截至2001年1月底，以gov.cn为结尾注册的域名总数达到4722个，占国内域名总数的4%，已经建成的WWW下的政府网站达3200多个，70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。

4.整体发展期

进入21世纪以后，我国的电子政务进入了快速发展时期，电子政务建设的系统指导和科学规划得到加强，我国的电子政务进入了整体发展期。2002年7月国家信息化领导小组会议通过了《国民经济和社会信息化专项规划》和《关于我国电子政务建设的指导意见》。前者作为中国第一个信息化发展规划，标志着我国信息化建设已经进入到系统指导、科学规划的新阶段；而后者明确将电子政务作为中国信息化建设的先行重点，强调要抓好电子政务，推动其他领域的信息化，努力走出一条有中国特色的信息化道路，使得国家电子政务建设有章可循。

经过近30年的发展，我国的电子政务网络基础设施已经初步形成规模，电子政务网络已经实现了省级全面覆盖，以及90%的市和80%的县的覆盖率，全面开展电子政务应用的条件基本具备。

政府网站及其网上服务能力得到了比较充分的发展。以2006年中央政府门户网站正式开通运行为标志，我国政务网站的四级体系基本形成。到2008年，部委、省级和地市级政务网站的拥有率分别为96.1%、100%和99.1%。（注：参见工业与信息化部信息化推进司编：《跨越与融合——中国信息化发展报告2009》，北京，电子工业出版社，2009。）

目前，我国的电子政务围绕着以电子政务促进服务型政府建设的根本任务，在提高政府透明度、促进政府与民众互动、提升行政效能和改善公共服务等方面积极谋求进一步的发展。

2.2　中国电子政务的基本功能

功能是指事物有利的作用。如果需要用一句话来概括我国电子政务的功能，那就是借助现代信息技术的力量，全面提高政府管理的效能，全面提高政府公共服务的水平。中国发展电子政务的有利作用是多方面的，其中最重要的方面，就是2006年6月，温家宝总理在对全国电子政务工作座谈会的批示中明确指出的：推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。

当前阶段，我国电子政务的功能具体表现在以下几个方面：

1.推动政府职能转变

所谓政府职能转变，就是从重塑国家和社会间的权力关系的角度，实现政府逐步放权于社会，强化社会权力和自治能力，从而实现高效管理。这一转变是我国行政管理体制改革的重要内容。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，对行政管理体制改革提出了非常明确的要求，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，将政府职能定位为“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”。这是党在新的历史条件下，从建设中国特色社会主义的全局出发提出的一项重要任务，对于深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会具有重大意义。电子政务正可以将这四大职能电子化、网络化，从而提高政府部门依法行政的水平。电子政务建设如果能科学发展，一定会有力地促进政府机构改革和政府职能的转变，使信息服务成为服务型政府的重要职能，适应社会主义市场经济的发展需要。

电子政务在政府职能转变中将发挥“助推器”作用。政府工作千头万绪，但最根本的有两项：一是推行政令；二是为社会公众服务。这两项职能相辅相成、缺一不可。长期以来，政府职能过多地偏重“管制主导”职能，而忽视了“服务主导”职能，使服务变成了政治口号。转变政府职能，就是要调整政府的权力结构，以行政审批制度改革为立足点，逐步实现由“管制主导型”政府向“服务主导型”政府的转变。而电子政务的实施，正是以网络平台、业务系统和数据库为重点，推动业务的整合和跨部门的协同，从而实现信息互通、资源共享，达到减少审批项目，简化审批环节，打破政府机构特有的条条和块块，提高审批效率的目的。它可以减缓甚至杜绝传统组织形态下经常出现的官僚主义现象，消除信息传递的障碍。国内外电子政务发生、发展的事实证明，利用电子信息技术手段可以创新政府管理模式，推动政府职能转变。

2.提高政府工作的效率

随着以互联网技术为代表的新一代信息技术的迅速发展，人类社会正步入一个崭新的网络时代。电子政务通过网络办公，可以极大地提高政府部门的工作效率。诸如提高数据收集的效率，利用互联网的通信能力提高下情上达和上情下达的速率和效果，提高公文处理与管理的质量，提高各种现代管理所不可或缺的信息资料的管理水平，扩大信息资料共享的范围及数量等。

政府部门作为国家经济生活的参与者和管理者，其管理水平和服务功能的强化与发展必将对社会产生巨大的推动作用。电子政务的目的之一正是以信息技术为基本手段，优化并扩展政府机构的业务模式、管理模式和服务方式。政府管理的电子化和网络化改变了传统政务高成本、低效率的粗放管理方式，可以通过先进生产力来解放管理能力，在降低管理成本的同时，提高工作效率。同时，方便快捷的网上沟通可以实现无纸办公及远程办公，克服“文山会海”和“公文旅行”等弊病，节约人力和经费。它还可以减小工作人员的劳动强度，丰富政府部门的工作内容，使相应的事务处理工作不再枯燥、乏味，提高公务人员工作的积极性和创造性。我们知道，这一切都无例外地意味着政府工作效率的提高。

3.使公众充分享受政府提供的公共服务

电子政务的核心理念就是全心全意为公众服务。政府发展电子政务的核心价值之一就是改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量。电子政务通过政府公务活动的电子化，将政府处理公共事务的流程向社会公开，公众可以通过互联网快捷方便、及时准确地了解到政府机构的组成、职能和办事规程，获取与公众相关的政策、法规和其他一些重要的信息，享用政府为社会公众提供的各种公共服务。

胡锦涛同志在党的十七大报告中提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，并明确指出要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推进电子政务，强化社会管理和公共服务”。实施电子政务是改革开放的需要，是建设服务型政府的基础工作。

电子政务可以使政府部门的信息发布和大量的公务处理转移到网上进行，改变了传统依靠层层关卡、书面审核的作业方式，也免去了公众在享受种种公共服务过程中可能遭遇的不便，可以使公众获得更好的服务感受。

2006年1月1日，中央人民政府门户网站的正式开通充分体现了中国建设服务型政府的信心和决心，标志着我国完整的政府门户网站体系的形成。这一举措极大地激发了各地对政府门户网站建设的热情，促进了电子化公共服务水平的提升。近年来，我国各级政府的服务意识明显增强，工作作风开始转变，各种服务措施不断推出，“政务超市”、“行政审批大厅”、“一站式服务”，以及在作出涉及民生的一些重要决策时，由政府组织听证会，开通“市长电话”、“市长电子信箱”等，给群众带来了很多便利。政务公开便利了公众与政府部门的沟通与对话，保护了公众的知情权、参与权和监督权，公众可直接在网上行使对政府的民主监督权利。这些变化，其本质是公众享受政府服务的权利的具体化、有形化和切实化。为社会公众服务不再仅仅是政府挂在嘴上的口号，而变成了实实在在的客观现实。

4.促进政务公开和廉政建设，使社会公众更好地参政议政

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。国家首次从行政法规层面上对政府信息公开作了明确规定，使广大群众对行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够一目了然，保障了群众的知情权、参与权和监督权。这是用法律打造透明政府，加快推进服务型政府建设的一个重大举措。

政务公开是社会主义民主政治发展的客观要求，电子政务的建设与发展可以通过现代化的电子手段使政务公开得到切实的条件保障和推进动力。它可以使政府通过灵敏有效的网络渠道及时了解社情民意，改进工作作风，密切与群众的联系。同时，还有助于社会各方面对政府及其公务员行使权力的过程进行监督，杜绝滋生腐败的暗箱操作，增强政府工作的透明度和责任心，促进政府部门的廉政建设。

传统政务环境下，绝大多数社会成员不可能与政府实现空间上的零距离接触和时间上的第一时间接触，这容易使政府疏远人民群众，容易在中间环节发生腐败和“肠梗阻”。实施电子政务以后，政府可以从多种多样的信息源中快速获得普遍性的群众意见和呼声，实质上拉近了政府与百姓之间的距离，使政府通过群众监督、群众信访、形势分析等途径，全面、准确、及时而真切地了解人民群众的呼声，了解到普通老百姓时下最关心的问题，从而密切了与人民群众的血肉联系，使政府部门有的放矢地制定出真正反映人民群众意愿、代表人民群众利益的政策法规，使政府管理能取得更大的社会效益和经济效益。通过公开办事规则，规范办事流程，将服务于政府部门和科研教育部门的各种信息资料、档案、数据库在网上公开，使政府受到公众的监督，能有效地保证政务工作的公开与透明，有利于政府“公开、公平、公正”地处理公务，这将在很大程度上抑制腐败和徇私现象，推进廉政、勤政建设，增强社会对政府的信任，有利于社会的稳定。

5.增强政府经济调节、市场监管、社会管理的能力

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国政府在不断强化公共服务职能的同时，也需要进一步增强政府在经济调节、市场监管和社会管理方面的能力，以全面提高管理效能。在这方面，电子政务的作用空间很大，它在客观上放大或者扩展了政府在这些方面的能力。比如，比较充分的电子化、网络化，使政府可以有切实的手段和措施为社会有关方面建立或者促进建立相应的专业交易市场，以推动经济的发展。针对资金、技术有限的民营企业、个体经济实体的发展需要，政府可以通过为其建立面向供需双方的专业化网上市场来促进其发展。这对于搞活经济、繁荣市场将发挥不可替代的重要作用。

电子政务对市场监管形成的实际作用更加明显，从1993年年底开始的“金卡”、“金关”、“金税”等“三金工程”的实施，在客观上极大地加强了政府部门对经济活动的监管力度，减少了偷税、漏税和出口套汇等现象，增加了国家的财政收入，稳定了社会、经济、生活和生产秩序，产生了巨大的社会和经济效益。

电子政务在强化政府社会管理能力方面作用同样显著。所谓社会管理，是指政府运用社会规范以及与之相应的方式和手段，对社会成员的社会行为和价值观念进行约束和引导，对各类社会关系进行调节和制约，以保持社会内部的良性运行和社会生活有序化的过程。实践证明，电子政务在对主要涵盖教育、科学、文化、科技、卫生、体育、环境等领域的社会事务进行管理的过程中，在协调各种复杂社会关系、妥善处理各种社会矛盾的过程中，在处置和管理各种危机事件的过程中，在健全社会治安防控体系、增强社会综合治理能力的过程中，都可以大有作为。特别是在强化“把握方向、制定政策、整合力量、营造环境”的能力方面，因为这四项基本能力都是以增强政府信息处理能力为基础，而电子政务恰恰可以使政府部门在社会管理中，看得全、看得准、说得通、行得通，确保了相关政府部门在管理过程中真正实现情况明、方向准、政策正确、措施到位、力量充沛、环境优化、效果良好。

6.促进社会信息化发展

当今社会，一个国家的信息化水平已经成为综合国力和社会发展水平的重要标志。由于政府是信息资源的最大拥有者和应用者，因此，电子政务也就成为社会信息化的中心环节，发展电子政务不仅可以极大地丰富网上信息资源，而且将成为社会信息化建设水平的重要标志。

在我国，电子政务是社会信息化的一个组成部分，电子政务需要依托社会信息化事业的发展而发展，同时，电子政务对社会信息化发展的推动作用也是不可低估的。政府作为社会结构中的一个重要枢纽，如果能率先实现信息化并建立起电子政务体系，必然会对整个社会信息化形成重要的示范、引导、推动、促进和保障作用。以进行社会管理和公共服务为特点的电子政务系统，实际上与社会上的各领域，特别是各种社会服务领域的信息系统有着紧密的关联，特别是与社会保险、医疗卫生、教育培训、食品安全、治安管理、就业保障等关系民生的领域的关联更是千丝万缕、不可分割。在政府通过电子政务系统提供相应的管理和服务的情况下，便利性就会理所当然地成为促进相关领域信息化的动力，相关企业活动和公民生活也会“自然而然”地搭上电子政务的快车并随之走向信息化。电子政务自身的公共性质，还必然会使社会公共信息基础设施得到很大的改善，而这些设施无疑会成为社会各行各业发展信息化的基本条件。发展电子政务还会非常有效地推动中国信息技术产业、信息资源产业的发展，使政府的需求成为相关企业群由小到大、从弱变强的发展动力和源泉，靠政府为数不小的订单以消费拉动生产，用政府的钱“砸”出一个规模越来越大、越来越兴旺、越来越规范的市场。这样的环境，当然是我国社会信息化事业所需要和要求的。

我国电子政务发展实践已经证明了电子政务的发展在推动社会信息化建设与发展中的巨大威力。同时，这种发展本身也在验证电子政务在政府管理职能实现方式变革中的作用。我们可以看到的事实是：电子政务的发展，使政府不单靠发文、发号召，不单靠强制命令，也能很好地实现自己的职能。政府靠“信息引导”和“利益推动”所实现的经济调节、市场监管、公共服务和社会管理，其效果是令人满意的，甚至是令人鼓舞的。

2.3　中国电子政务的效益

进入21世纪之后，我国电子政务的建设取得明显的成效和收益。电子政务的效益由两部分构成，一是政府通过实施电子政务而节约政府开支所带来的经济效益，二是政府利用电子手段行使管理职能时所带来的社会效益。

从目前的具体情况看，我国的电子政务主要在以下方面获得了令人满意的效益。

1.通过加强经济调节和市场监管，促进了经济发展

改革开放以来，我国经济持续高增长，为世界瞩目。近些年来，我国经济发展势头更好，成就斐然，2008年我国经济总量已经跃居世界第四位，2009年稳居第三位，2010年开始超过日本跃升世界第二位。这些成就是全国人民在党和政府的领导下，积极进取、艰苦奋斗的成果，也与我国政府根据社会主义市场经济发展的客观需要和要求，加强经济调控和市场监管密不可分。而其中电子政务也功不可没。最值得肯定的是，它非常有效地放大了政府经济调节和市场监管的效能，产生了非常好的社会效益和经济效益。在这方面最有说服力的是我国电子政务若干“金”字工程项目的建设实施。

20世纪90年代中期，为适应全球建设信息高速公路的潮流，我国正式启动了“金关工程”、“金税工程”、“金卡工程”等若干“金”字工程。“金”字工程全部由国家主导，目的是通过加强电子政务建设，增强政府部门对经济调节和市场监管的力度和效果。

1993年，国务院提出实施“金关工程”，其直接目的就是通过对外贸企业的信息系统实行联网，推广电子数据交换（electronic data interchange，EDI）业务，消除进出口统计不及时、不准确，以及在办理许可证、产地证、税额、收汇结汇、出口退税等方面存在的弊端，以减少损失，实现通关自动化，并与国际EDI通关业务接轨。“金关工程”非常有效地遏制了伪造假单证、假批文和假印章的“三假”走私、骗汇、骗税活动。1996年全国海关查获“三假”走私案件案值7亿元，1997年为14亿元，1998年上升为21亿元，在实现通关信息化以后，1999年“三假”走私案件案值迅速下降为3亿元，且多是1998年以前的积案，2000年开始，此类案件基本绝迹。“金关工程”不仅较彻底地打击了走私活动，并且保障了国家的外汇储备安全。

1999年起，我国在建设“电子海关”的同时，启动了“口岸电子执法系统”专项工程，有力地打击了逃汇套汇等不法行为。长期以来我国政府一直都为逃汇套汇问题而困扰，虽然我国外贸顺差总是不少，可外汇顺收却总是不多，如1998年我国外贸顺差为435亿美元，但外汇顺收只有48亿美元，曾有人断言：“每年通过各种渠道从我国境内外逃的资金可能比我国引进的外资还要多”。在“口岸电子执法系统”启动当年的1999年，我国外贸顺差就达到293亿美元，外汇顺收235亿美元，基本保持了平衡。

“金税工程”始于1994年，是整个税收管理信息系统工程的总称，目的在于通过先进的计算机网络技术，实现全国税务机关信息共享，全面加强对税收各税种、各环节的监控和管理。经过一期、二期工程，从发票发售、申报认证、稽核，到协查等各环节都建立了严格的岗位责任制度，实现了不同环节在信息共享基础上的相互监督和制约。于2001年开始运作的“金税工程”二期，主要监控对象是增值税专用发票。它的实施效果良好，特别在遏制骗税和税款流失上取得了显著的收效，基本上堵塞了增值税专用发票管理中的漏洞。2001年由国家税务总局稽查局督办了57起虚开发票案件，共涉及113户企业。其中，属于2000年“金税工程”开通以前虚开的有40户，2001年上半年虚开的有68户，2001年7月1日“金税工程”全面开通后，下半年虚开的只有5户。可见，“金税工程”实施后，案件数量明显下降。“金税工程”为税收连年快速增长发挥了重要作用。2001年全国税收突破1.5万亿元、增加额超过2500亿元，“金税工程”功不可没。2005年9月国务院第105次常务会议审议通过《金税工程三期项目建议书》，标志着“金税工程”三期正式批准立项。“金税工程”三期建成后，有利于税务部门加强对各税种的控管，有效打击涉税犯罪行为；有利于防范和遏制腐败，加强队伍建设和推进依法治税；有利于提高税务部门工作效率和税收征管质量，营造公平纳税的环境，实现方便、快捷地纳税。此外，还有利于企业加强内部管理，提高防范财务风险的能力。

“金税工程”三期工程把整个税收征管业务纳入计算机系统，实现国税和地税系统的信息共享，全面推进税收征管的信息化建设，促进税收的稳步增长。

“金卡工程”即金融电子化工程。1993年6月国务院启动了以发展我国电子货币为目的、以电子货币应用为重点的各类卡基应用系统工程——“金卡工程”。“金卡工程”广义是金融电子化工程，狭义上是电子货币工程。它是我国的一项跨系统、跨地区、跨世纪的社会系统工程。它以计算机、各种通信设备等现代科技为基础，以银行卡等为介质，通过计算机网络系统，以电子信息转账形式实现货币流通。它的启动加速了我国金融现代化步伐，提高了社会运作效率，方便了人民的工作、生活。金融电子化主要包括银行清算系统、联网信息系统、柜台业务系统，以及个人的信用卡和储蓄卡应用等方面。这个工程的主要目标是：实现各大中城市企事业单位职工以卡代发工资，并能在城市各银行、各储蓄所实现通存通兑，能在联网的各大中型商场销售点终端上利用信用卡实现转账消费等。

“金卡工程”是全面建设小康社会和国家信息化建设的重大社会系统工程。“金卡工程”的实施与发展，对于我国提高支付结算效率，加速资金周转，减少现金流通，遏制经济犯罪，加强国家对经济的宏观调控，方便税收征管和信用管理，促进经济和社会发展发挥了重要的作用。随着信息产业的发展和信息技术的广泛应用，以及政府管理职能的转变，“金卡工程”将是政府提高社会服务水平和改善民生的重要手段和措施，并将在促进产业结构调整和发展方式转变以及信息安全保障中发挥越来越重要的作用。

上述事实证明，我国电子政务的建设与发展，加强了政府的经济调节和市场监管职能，促进了经济增长，增加了就业，稳定了物价，保持了国际收支平衡，增加了财政收入，促进和保障了统一、开放、竞争、有序的良好市场秩序的建立。

2.节省人力、物力、财力，降低了行政成本

网络化的办公技术和手段，为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，使政府在面对纷繁复杂的知识和信息时，能够快速灵活地作出反应，有效地驾驭信息，从而提高政府利用信息的效率。网上建立的虚拟机关、虚拟办公室、规范的工作流程和简化的管理程序等，减去了多余、重叠的机构和不必要的中间环节，使得人们可以从多种渠道方便地获取政府的信息及服务，节省了人们的精力和时间，降低了行政费用支出，提高了办事效率。

电子政务还促进了政府采购的发展，相应降低了采购成本，提高了政府财政支出的实际使用效益。电子政务的建设使政府将采购需求公布在网上，发出邀约，进行公开招标。在对产品的质量、价格、服务都满意的情况下，政府与商家可选择在网上结算，完成交易。这样方便、简单的交易方式，可以为政府节省许多人力和财力；而以往传统的政府采购要有专门的采购点，派专门的车辆，涉及专门的采购部门，必然造成人力和财力的大量消耗。

3.政府的服务效率和质量明显提高

电子政务在政府与公民之间、政府与企业之间、政府部门与部门之间实现了更多高效便捷的沟通联系，推动政府理顺整体的工作流程，为政府机构处理事务提供了优化方案，从而显著提高政府部门为社会服务的效率和质量，给企业和社会公众带来了极大的便利和效益。

政府通过应用信息技术，建立信息网络，降低了进政府办事的“门槛”。原来所谓的“门难进，事难办”的现象，在电子政务环境中将可以得到很好的解决。过去，公民有事情要办，需要走进政府机关和公务员进行交涉，这种服务质量很大程度上取决于公务员个人的态度、素质，公众要得到好的服务只能靠运气或其他非制度因素。而电子政务的实施可以使公众充分享受到服务的高效性与统一性，节省了时间，也维护了政府形象。同时，随着政府信息化的不断深入，公务员的观念不断转变，综合素质也在逐步提高，这也可以促进政府服务水平的提高。

政府为民众服务的效率明显提高。各级政府为社会提供的网络化公共服务平台，使公众免除奔波之苦，大大提高了政府服务效率。

电子政务发展使政府部门窗口服务质量提升，服务态度改善，工作作风和廉政建设成效得到公众认可。社会公众享受到的政府提供的公共服务比以往更加快捷、方便，公众对政府服务的满意度也有很大的提高。

4.推进了社会主义民主化进程

发展社会主义民主，推进社会主义民主政治建设，已经是当前我国政治改革所面临的一项重大任务。我国电子政务的建设与发展也已经成为推进社会主义民主进程的重要力量。在我国，建设和发展社会主义民主的最主要任务有两项：一是让人民真正当家作主；二是建立法治。我们知道，实现这两项任务的首要前提，就是保证公共信息的公开性。因为在人民当家作主的诸项权利中，基础的权利就是知情权。而要建立法治，首先要做到的也是公共信息公开，否则公平公正都是空话。

电子政务给社会公众享用知情权，进而参政、议政提供了现实可能的条件。过去由于缺乏合适的手段，公众参与政府决策往往难以落实。现在这一难题得到了顺利解决。在我国，多部重要法律、许多重要公共政策的制定和修订过程中，立法机关和行政机关都通过电子化手段公开征集公众意见，集思广益，取得了很好的效果。随着数字安全技术的完善，公民可以通过电子政务系统进行选举登记，了解被选举人的资料，进行电子投票。公众通过电子方式参加在线听证会，已经司空见惯，通过“村委会电脑选举系统”，进行直接选举也已经成为广大农民群众行使民主权利的有效方式。

5.带动信息基础设施建设以及信息技术产业和信息资源产业的发展

随着我国“以信息化带动工业化”、“信息化与工业化融合发展”、“大力发展信息技术产业和信息资源产业”等战略的提出，信息化已成为经济发展的巨大引擎。而在信息化进程中，掌握我国社会最广泛、最重要资源的政府已经成为最重要的推动力之一。

信息基础设施的建设通常是电子政务发展关键性的第一步和启动器。政府投资基础设施建设，既满足了电子政务发展的需要，也为整个社会信息化发展提供了必要条件，同时还为整个社会信息技术产业的发展注入了动力。随着各级政府机构信息基础设施建设规模的不断扩大，对这些设施运行维护和后继服务的需求也将逐渐增大，并成为电子政务日常开支的重要方面。这无疑将对相关行业的发展形成很大的推动力。

最大限度地利用信息资源是电子政务效益的更直接的体现。政府是信息资源的最大拥有者，同时也是信息资源的最大利用者、消费者。电子政务的发展为我国信息资源产业的形成和发展产生了巨大影响。一方面，政府可以为这个产业提供价低质优的“原材料”来源，另一方面又以最大消费者的身份进入信息资源市场，成为刺激生产者积极投身信息资源产业的重要推动力。虽然目前我国信息资源市场的规模还不大，但却在很短的时间内实现了比较快速的发展，这其中电子政务发挥了关键作用。

随着我国电子政务总体目标的确立，中西部电子政务建设的步伐将明显加快，新农村建设运动为信息技术产业和信息资源产业在农村的发展营造了良好的外围环境。应当看到，电子政务建设对国家经济社会产生的影响也越来越明显，利用信息网络技术促进地区经济社会的发展已成为国家的重要举措。

电子政务建设蕴含着无限的商机、庞大的市场、实实在在的利润，以及由此获得的政府资源，使国内信息技术产业和信息资源产业具备了实现跨越式发展、跻身世界较高水平行列的基本条件。

2.4　中国电子政务的总体框架

2006年国家政府信息化主管部门正式发布了《国家电子政务总体框架》。这一电子政务总体框架概括说明了我国电子政务发展的基本思路，描述了电子政务的基本构成，具体阐述了七个部分的个内容：总体要求与目标、总体框架的构成、服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。正如原国务院副总理曾培炎指出的，电子政务总体框架“是我国电子政务的骨架，有了这个骨架，全国电子政务系统就能建起来。框架从战略高度明确了电子政务发展的思路、目标和重点，为加快我国电子政务建设打下了重要基础”。

2.4.1　中国电子政务发展的目标、要求与任务

为继续推进我国的电子政务发展，国家在一系列政府指导文件中都提出了电子政务发展的目标和要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2006—2020年国家信息化发展战略》中概括提出了电子政务发展的总体目标是“增强政府公共服务能力”，提出要使“电子政务应用和服务体系日臻完善，社会管理与公共服务密切结合，网络化公共服务能力显著增强”。

2006年3月，国家信息化领导小组又印发了《国家电子政务总体框架》，更加明确地提出了我国电子政务建设的总体要求和目标。

在《国家电子政务总体框架》中，对电子政务的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，进一步发挥电子政务对加强经济调节、市场监管的作用，更加注重对改善社会管理、公共服务的作用，坚持政府主导与社会参与相结合，坚持深化应用与提高产业技术水平相结合，坚持促进发展与保障信息安全相结合，保持政策的连续性与稳定性，统筹兼顾中央与地方需求，以提高应用水平为重点，以政务信息资源开发利用为主线，建立信息共享和业务协同机制，更好地促进行政管理体制改革，带动信息化发展，走中国特色的电子政务发展道路。

同时，在《国家电子政务总体框架》中，也提出了我国电子政务发展的阶段性目标：到2010年，覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务的公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。

这一阶段性目标的核心是“提高监管能力和公共服务水平”。随着我国电子政务的广泛深入发展，通过电子政务促进我国行政效能水平的提高，促进服务型政府的建设，日益成为具有广泛共识的中心目标。党的十七大提出“加快行政管理体制改革，构建服务型政府”的战略任务，对确定电子政务的基本目标具有规定性的影响。

围绕着中心目标的建设，在基础设施、基本条件和基础制度建设方面涉及若干基本目标，这其中包括：在全国实现统一的电子政务网络覆盖，使电子政务的应用范围能在全国性的网络平台上得以实施；建设目录体系与交换体系，为政府间信息共享和业务协同奠定基础；完善信息安全设施、法律法规体系、标准体系，为我国电子政务构筑坚实的制度基础和良好的管理环境；把政府行政许可项目的在线处理率提升到50%的水平，这都是实现真正的电子政务的重要发展步骤。

为达成上述目标，《2006—2020年国家信息化发展战略》提出了“推行电子政务”的战略任务：

（1）改善公共服务。逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系。重视推动电子政务公共服务延伸到街道、社区和乡村。逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务质量，推动服务型政府建设。

（2）加强社会管理。整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力。协同共建，完善社会预警和应对突发事件的网络运行机制，增强对各种突发性事件的监控、决策和应急处置能力，保障国家安全、公共安全，维护社会稳定。

（3）强化综合监管。满足转变政府职能、提高行政效率、规范监管行为的需求，深化相应业务系统建设。围绕财政、金融、税收、工商、海关、国资监管、质检、食品药品安全等关键业务，统筹规划，分类指导，有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门之间的业务协同，提高监管能力。建设企业、个人征信系统，规范和维护市场秩序。

（4）完善宏观调控。完善财政、金融等经济运行信息系统，提升国民经济预测、预警和监测水平，增强宏观调控决策的有效性和科学性。

2.4.2　中国电子政务的基本构架

《国家电子政务总体框架》按照电子政务发展的基本特点，结合中国电子政务建设的实际需要，提出了“服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障”的中国电子政务的基本构架。这一构架在总体上确定了中国电子政务建设的基本方式、策略和内容。

服务是宗旨。表明了电子政务的社会使命，强调了电子政务作为新型服务方式，其主要的服务对象包括政府、企事业单位、社会公众，突出了惠及全民的策略意识。

应用是关键。集中阐明了中国电子政务应以电子政务的各项应用为驱动的基本建设策略，强调要提高电子政务的绩效水平。应用是关键，就是要使已建成的电子政务系统发挥应用效用，重点要推动互通共享和支持部门间协同；在建及拟建的系统应有利于深化政府机构改革和优化组织结构，避免简单地在原有体制和业务流程基础上建设应用系统。

信息资源开发利用是主线。就是要把开发利用政务信息资源，充分挖掘政务信息资源的价值作为电子政务建设的中心工作内容，并全面做好政务信息资源的管理工作，注重政务信息资源的采集和更新，以政务信息公开和共享为突破口，强调对基础信息资源的开发利用。

基础设施是支撑。将国家电子政务网络、信息安全基础设施、政务信息资源目录体系与交换体系作为基础设施，强调建设要统一规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。

法律法规、标准化体系、管理体制是保障。服务需要得到法律法规的确认，其规模性和有效性必须通过标准化体系加以保证；管理体制是我国电子政务发展中的薄弱环节，应加强电子政务管理体制的建设，以保障电子政务的建设及可持续发展。

2.4.3　中国电子政务建设的实施策略

2.4.3.1　服务与应用系统建设

电子化公共服务是电子政务建设的出发点和落脚点，因此，中国电子政务建设应当紧紧围绕服务对象的需求，选择优先支持的政府业务，统筹规划应用系统建设，提高各级政府的综合服务。在《国家电子政务总体框架》中，明确强调了这一重要的中国电子政务建设实施策略。

1.以服务对象为导向完善电子政务应用服务体系

电子政务是为公众、企事业单位提供服务的，因此，电子政务建设成败的关键在于服务的实现程度、服务效率及服务质量。中国政府明确规定，在电子政务建设中，要逐步建立以服务对象为中心，以网络为载体的电子政务服务体系。通过计算机、电视、电话等多种手段，把服务延伸到街道社区和村镇，惠及全民。

电子政务服务体系首先要面向城乡公众生活、学习、工作的多样化需求，在婚姻登记、计划生育、户籍管理、教育、文化、卫生保健、公用事业、住房、出入境、兵役、民主参与、就业、社会保障、交通、纳税等方面提供电子政务服务，为城乡困难群众提供更加便利的服务。

电子政务服务体系要服务于社会主义新农村建设，要重视为农民提供涉农政策、科技知识、气象、农产品和农资市场信息、劳动力转移、教育、合作医疗、农用地规划、乡村建设、灾害防治等服务。

电子政务服务体系还应当按照提高对外开放水平的要求，为外籍人员提供出入境、商务活动、旅游观光、文化教育、在华就业等服务。

电子政务服务体系还应当面向企事业单位开展经济社会活动的需求，在企事业单位设立、纳税、年检年审、质量检查、安全防护、商务活动、对外交流、劳动保障、人力资源、资质认证、建设管理、破产登记等方面提供电子政务服务。

电子政务服务体系应强化信息资源管理能力，要通过整合和共享信息资源，满足经济社会发展的需要。为满足政府服务公众和企事业单位的需求，在人口登记和管理、法人登记和管理、产品登记和管理、市场准入和从业资格许可、特许经营和社会活动许可、企事业单位和公民社会义务管理、企事业单位和公民权益管理、社会应急事务管理等方面实现信息共享。

为满足政府经济管理和社会管理的需要，电子政务服务体系应当提供市场与经济运行、农业与农村、资源与环境、行政与司法、公共安全与国家利益等方面的信息监测与分析服务。

为满足各级领导科学决策的需要，电子政务服务体系还应当提供信息汇总、信息分析等服务。为满足政府提高管理效能的需要，还应当提供人力资源管理、财政事务管理、物资管理等信息服务。

2.对业务发展做出优先选择

电子政务建设是长期的建设活动，中国政府提出在“十一五”期间，电子政务的建设主要围绕公众、企事业单位和政府的需要，应选择社会公众关注度高、经济社会效益明显、业务流程相对稳定、信息密集、实时性强的政务活动作为电子政务优先支持的业务。这些业务是支持政府提供多样化服务的重要基础，也是规划应用系统建设的重要依据。各地区也要结合本地区的实际，确定电子政务需要优先支持的业务。

3.突出应用效益，强调系统整合

经过多年的电子政务建设，中国在各个政务领域已经建设了一批重要的业务系统，其中包括办公、宏观经济、财政、税务、金融、海关、公共安全、社会保障、农业、质量监督、检验检疫、防汛指挥、国土资源、人事人才、新闻出版、环境保护、城市管理、国有资产监管、企业信用监管、药品监管等重要的行政业务系统。对于这些业务系统，要强化应用，强调取得应用效益。

为取得更有效的应用效益，要围绕优先支持的业务，以政务信息资源开发利用为主线，以政务信息资源目录体系与交换体系为支撑，兼顾中央和地方的信息需求，统筹规划应用系统建设。对于电子政务系统建设，要特别强调电子政务是为政府机构改革服务的，其目的在于业务整合、流程优化和机构重组，切实减少管理环节和层次，实现行政效率的提高、行政成本降低及政府管理的创新。

2.4.3.2　以开发利用政务信息资源作为建设主线

政务信息资源是政府的重要资产，是社会发展不可或缺的重要资源，因此，政务信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应用取得实效的关键。在电子政务建设中，政务信息资源的开发利用要突出做好三个方面的工作。

1.信息采集和更新

各级政府要根据依法行政的要求，明确界定各部门的信息采集和更新权责，保证信息的准确性和时效性。对于相关部门共同需要的、面向社会采集的信息要理顺和规范信息采集流程，明确信息采集工作的分工，形成有序采集的机制，减轻社会公众和企业的负担。结合业务活动的开展，建立信息更新机制，保证信息资源的准确、完整和及时更新。

2.信息公开和共享

各级政府要围绕社会公众和企事业单位最关心、与其关系最直接、最现实的利益问题，以公开为原则，以不公开为例外，编制政府信息公开目录，及时、准确地向社会公开行政决策的程序和结果，提高政府的透明度和办事效率，拓宽群众参政、议政的渠道，保证人民群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。要不断推进政府各类数据公开的广度和深度，建设公开、透明的政府，并使社会充分分享政府信息价值，培养社会创造力，提升政务信息资源的社会贡献力。要统筹兼顾中央和地方需求，依托政务信息资源目录体系与交换体系，实现跨地区、跨部门的信息资源共享。围绕部门间业务协同的需要，以依法履行职能为前提，根据应用主题明确信息共享的内容、方式和责任，编制政府信息共享目录，逐步实现政府信息按需共享，支持面向社会和政府的服务。中央各部门的应用系统要为地方政府和部门开展社会管理和公共服务提供信息支持。围绕优先支持的业务，加强已建应用系统间的信息资源共享。新建和拟建的应用系统要把实现信息共享作为重要原则。

3.基础信息资源

基础信息资源来源于相关部门的业务信息，具有基础性、基准性、标识性、稳定性等特征。人口、法人单位、自然资源和地理空间等基础信息的采集部门要按照“一数一源”的原则，避免重复采集，结合业务活动的开展，保证基础信息的准确、完整、及时更新和共享。基础信息库分级建设、运行、管理，边建设边发挥作用。国家基础信息库实行分别建设、统一管理、共享共用的原则。各地要探索符合实际的基础信息库建设、管理和应用模式。

2.4.3.3　完善基础设施，提高使用效益

基础设施包括国家电子政务网络、政务信息资源目录体系与交换体系、信息安全基础设施。基础设施建设要统筹规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。

1.建设统一的国家电子政务网络

国家电子政务网络由基于国家电子政务传输网的政务内网和政务外网组成。

政务内网由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络互联互通形成，主要满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督以及决策需要，同时满足副省级以上的政务部门的特殊办公需要。

政务外网主要满足各级政务部门进行社会管理、公共服务等面向社会服务的需要。充分利用国家公共通信资源，形成连接中央和地方的统一的国家电子政务传输骨干网。

中央和各级地方按照统一标准规范、统一地址和域名，分级规划，分别实施，分级管理，推进电子政务网络建设，逐级实现互联互通。积极推进基于互联网的电子政务建设。各地区、各部门开展电子政务建设，原则上必须依托国家电子政务网络进行。

2.政务信息资源目录体系与交换体系建设

按照统一的标准和规范，逐步建立政务信息资源目录体系，为各级政府提供信息查询和共享服务；逐步建立跨部门的政务信息资源交换体系，围绕部门内信息的纵向会聚和传递、部门间的在线实时信息的横向交换等需求，为各级政府的社会管理、公共服务和辅助决策等提供信息交换和共享服务。依托统一的国家电子政务网络，以优先支持的业务为切入点，统筹规划、分级建设覆盖全国的政务信息资源目录体系与交换体系，支持信息的交换与共享。

3.完善信息安全基础设施

围绕深化应用的需要，加强和规范电子政务网络信任体系建设，建立有效的身份认证、授权管理和责任认定机制。建立健全信息安全监测系统，提高对网络攻击、病毒入侵的防范能力和网络泄密的检查发现能力。统筹规划电子政务应急响应与灾难备份建设。完善密钥管理基础设施，充分利用密码、访问控制等技术保护电子政务安全，促进应用系统的互联互通和信息共享。要把信息安全基础设施建设与完善信息安全保障体系结合起来，按照“谁主管谁负责，谁运行谁负责”的要求，明确信息安全责任。根据网络的重要性和应用系统的涉密程度、安全风险等因素，划分安全域，确定安全保护等级，搞好风险评估，推动不同信息安全域的安全互联。

2.4.3.4　健全法律法规与标准化体系

围绕规范信息资源开发利用和基础设施、应用系统、信息安全等建设与管理的需要，开展电子政务法研究，推动政府信息公开、政府信息共享、政府网站管理、政务网络管理、电子政务项目管理等方面法规建设，推动开展修订相关法律法规的研究。电子政务标准化体系以国家标准为主体，充分发挥行业标准在应用系统建设中的作用，由总体标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准、管理标准等组成，是电子政务建设和发展的基础，是确保系统互联互通、互操作的技术支撑，是电子政务工程项目规划设计、建设管理、运行维护、绩效评估的管理规范。要重点制定电子公文交换、电子政务主题词表、业务流程设计、信息化工程监理、电子政务网络、目录体系与交换体系、电子政务数据元等标准，逐步建立标准的符合性测试环境。加强标准的宣传贯彻和人员培训，强化标准在电子政务建设各个环节中的应用，规范各地区、各部门电子政务建设。

2.4.3.5　改进管理体制

各地区、各部门要按照国家信息化领导小组的部署，相互配合，相互支持，共同促进我国电子政务协调健康发展。要加快推进各方面改革，使关系电子政务发展全局的重大体制改革取得突破性进展，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的电子政务管理体制。

中国政府明确要求，各相关部门要进一步加强和改进管理，促进电子政务充满活力、富有效率、健康发展。把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制；创新电子政务建设模式，逐步形成以政府为主、社会参与的多元化投资机制，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平；围绕电子政务的建设和应用，加强技术研发，提高产业素质，严格执行《政府采购法》和《招标投标法》，形成有利于信息技术创新和信息产业发展的机制。各级政府相关部门要认真组织落实国家信息化领导小组关于电子政务工作的各项决议，协调解决相关问题。

本章小结

本章概要介绍了中国电子政务发展的历程，阐述了中国电子政务的功能效益，阐述了中国电子政务的基本目标、发展要求和基本任务，介绍了中国电子政务发展的框架内容和发展电子政务的基本策略。

关键术语

中国电子政务历程　中国电子政务目标　中国电子政务总体框架

中国电子政务发展策略　政府信息资源开发利用　信息基础设施建设

电子政务功能　电子政务效益

复习思考题

1.中国电子政务的发展历程对你有哪些理论和认识上的启发？

2.你对中国电子政务发展目标和发展要求的产生条件和背景有什么分析结论？

3.中国电子政务的基本功能是什么？怎样认识这些功能？怎样才能真正实现这些功能？

4.中国电子政务的效益主要体现在哪些方面？怎样才能进一步提高电子政务的经济效益和社会效益？

5.你是如何理解中国电子政务总体框架中“以服务为导向”的思想的？

6.电子政务建设为什么要以政务信息资源开发利用为主线？

阅读资料

1.工业和信息化部信息化推进司编.跨越与融合——中国信息化发展报告2009.北京：电子工业出版社，2009

2.赵国俊.电子政务.北京：电子工业出版社，2008

3.［瑞典］阿克·格朗兰德等.电子政务——设计、应用和管理.北京：清华大学出版社，2006

4.工业和信息化部.国家电子政务“十二五”规划，2011-12-13

电子政务系统：让政务服务触手可及

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在数字化时代，电子政务系统已成为政府提升治理能力、优化服务水平的重要手段。本文将详细介绍电子政务系统的功能模块、优势以及对政务管理的影响。

一、功能模块

政务门户 ：作为政府的官方网站，政务门户是政府信息公开的重要窗口，也是民众获取政务服务的主要入口。它提供了全面、及时、准确的政务信息，包括政策法规、办事指南、通知公告等。在线办事 ：这是电子政务系统的核心功能之一，它实现了政务事项的网上办理，让民众足不出户就能完成各种政务手续。在线办事模块通常包括申请、审批、查询等环节，大大提高了办事效率，降低了办事成本。政务公开 ：政务公开模块确保了政府工作的透明度和公正性，让民众能够及时了解政府的决策过程、工作进展和财政收支等情况。这有助于增强政府的公信力，促进社会监督。互动交流 ：互动交流模块为政府与民众之间搭建了一座沟通的桥梁，民众可以通过在线留言、投诉建议等方式与政府进行互动，政府也可以及时回应民众关切，解决民众问题。数据共享 ：电子政务系统实现了政府各部门之间的数据共享，打破了信息孤岛，提高了数据的利用效率。这有助于政府进行科学决策，提升管理水平。移动政务 ：随着移动互联网的普及，电子政务系统也逐渐向移动端延伸，推出了手机 APP、微信公众号等移动应用，让民众随时随地都能享受政务服务。安全保障 ：电子政务系统涉及到大量的敏感信息，因此安全保障至关重要。系统通常采用多种安全技术手段，如防火墙、加密技术、身份认证等，确保政务数据的安全。

二、优势

提高政务效率 ：电子政务系统实现了政务流程的自动化和信息化，大大减少了人工干预，提高了政务处理的速度和准确性。提升服务质量 ：通过在线办事和互动交流等功能，政府能够更好地满足民众的需求，提供个性化、便捷化的服务，提升民众的满意度。降低行政成本 ：电子政务系统的应用可以减少纸质文件的使用，降低办公成本，同时也可以减少人力物力的投入，提高行政效率。促进信息共享 ：数据共享模块打破了部门之间的信息壁垒，实现了信息的互通有无，这有助于政府进行协同管理，提高决策的科学性。增强政府公信力 ：政务公开和互动交流等功能增强了政府工作的透明度和民众的参与度，让民众更加信任政府，提高政府的公信力。推动创新发展 ：电子政务系统的建设和应用需要不断引入新技术、新理念，这有助于推动政府管理创新和服务创新，提升政府的竞争力。

三、对政务管理的影响

管理模式变革 ：电子政务系统改变了传统的政务管理模式，实现了以数据为核心的管理方式，让政府决策更加科学、精准。服务理念更新 ：电子政务系统强调以民众为中心，注重民众的需求和体验，这促使政府更新服务理念，从“管理型”向“服务型”转变。工作方式转变 ：电子政务系统的应用让政府工作人员的工作方式发生了很大变化，他们需要掌握信息技术，提高工作效率和质量。信息安全挑战 ：电子政务系统涉及到大量的敏感信息，信息安全面临着严峻挑战。政府需要加强安全管理，保障政务数据的安全。人才队伍建设 ：电子政务系统的建设和应用需要一支高素质的人才队伍，包括信息技术人才、管理人才等。政府需要加强人才培养和引进，提高人才队伍的整体素质。

总之，电子政务系统是数字化时代政府管理的重要工具，它提升了政务效率，优化了服务质量，推动了政府管理模式的变革。随着信息技术的不断发展和应用，电子政务系统将不断完善和优化，为政府管理和社会发展带来更多的机遇和挑战。