美国电子政务应用 国外如何发展电子政务？利用“大”“小”数据推进公共管理

国外如何发展电子政务？利用“大”“小”数据推进公共管理

问数湾区

我们的世界是一个数据丰富的环境，如何利用这些数据为决策提供信息?国外电子政务发展，数字化进程怎样，有哪些探索，有哪些经验值得分享？9月28日，香港城市大学公共政策系主任、教授何达基做客“问数湾区”系列对话，开讲“电子化政务的机遇和挑战”。据其透露，大数据的挑战不仅仅是收集大量数据，雇用大量工程师或统计学家来运行复杂的算法, 当中还需要治理、法规、和行政统筹能力的提升，才能有效地将多样的数据分析结果与行政数据相结合。成功推行后，政府机构可以优化资源分配和管理活动，实现更好的成本效益、效率、响应能力、法律合规性和公平性。

利用数据推进公共管理是电子政务重要环节

“问数湾区”是由中山大学数字治理研究中心、数文明科技、南方都市报联合推出的系列活动，旨在通过讲座、圆桌讨论、论坛等形式推动湾区的实践者和研究者们进行交流，追踪湾区数字治理发展的新动态，探寻湾区数字治理创新与提升的路径和方向。

在9月28日系列对话中，何达基教授主要从大数据和丰富的数据环境、数据分析的应用和机遇、公共组织面临的数字化挑战、经验教训等五个层面，结合自身对电子政务领域研究，详细阐述国外地方政府的经验、问题、探索。他说国外电子政务发展遇到的问题，在国内也会遇到，国内电子政务一些好的做法，也值得国外参考。这也是此次讲座的初衷，希望分享好的经验，推进电子政务发展。

电子政务，离不开大数据。政府有丰富的数据来源，包括行政记录和文档、网络交通的记录、社交媒体的内容、通讯数据、传感器收集的数据、手机APP数据、智能电表等等。何达基教授介绍，电子化政务一个重要环节就是怎么利用数据分析，来推进公共管理、优化政策制定。他以美国绩效审计为例，讲述如何通过结合不同的福利支出账户、受助人地址、社会保障记录、死者姓名等，发现发放救灾资金中的欺诈与滥用行为。另外，通过分析联邦政府医疗开支和对地方政府、医疗机构拨款数据，还有接受医疗保险资金的医院和医生的全国数据，政策分析人员发现数千亿美元的资金浪费和滥用，从而提出更好的监管和绩效财政管理的措施。

电子政务发展不能避免资源有限与优先取舍的难题

不过，由于部门可能用不同的软件和数据格式，收集数据的过程也有可能有出错或有数据空白，政务电子化和数据分析工作，很多时间、精力要先花在数据整合和清理的工作。同时，钱不够、人不够，专业知识不够，新科技的使用不够，也是电子化、数据化的痛点。

“不同部门互相支持协作是非常重要的因素”，何达基教授说，他以前的学生很多都是地方官员，他们非常头痛的是如果共享部门掌控的数据，由于部门怕展示错误或局限，有时会有阻力。部门之间怎么协调互助，并共享和公开数据，不只是数据和技术问题。电子化政务，要关注数据质量，注重数据的全面性、一致性、和不同数据来源的互联程度。而且，有了这些数据，还需要想怎么利用，很多时候需要跨部门团队来做分析工作，并理解结果的含义，才能帮助政策的制定和推行。另外，数据分析要有仔细谨慎的研究设计和方法，要考虑数据来源的局限和偏差，千万不能把数据关联看成因果关系，不然，大数据分析可能会误导决策。

电子化政务的发展不能避免资源有限和优先取舍的难题，因为数据量大，储存数据要有一些代价或成本。例如，美国很多地方有治安问题、种族冲突问题，为了问责的需要，大部分的警察都佩戴小录像机，警车前后面也有录像记录，警察对市民有什么举动等等，都要有录像。这些都是电子化政务的好措施，但问题是这些录像数据庞大，应存多久？谁承担这个成本？另外，数据收集方面，地方政府也存在很大争论。例如手机数据，什么数据应该收集，有什么数据不应该收集， 又比如街头车辆数据，车牌是否应该收集起来等等。

“怎么收集、储存、清理、分析、和共享数据，怎样公开和报告分析结果等，背后都有很多法律、行政能力构建、和政策因素”，何达基教授说，每个国家、每个地方都有不一样的考量和限制，这些问题在国内外都一样，这不单单是技术和硬件的问题。

建议把权限和风险管理作为电子化政务重要一环

何达基教授在讲座中特别强调，有效利用大数据以外，传统的“小数据”也很重要，例如随机抽样调查、实地调研等， 尤其针对电子化比较薄弱的群众，这些数据还是需要收集，并在政策制定和管理过程中必须考虑的。

谈及数据管理问题，何达基教授表示，谁应该拥有数据？有权使用数据？有权理解和看见使用的算法？另外，谁应该为技术进步买单、如何买单? 这些都是值得深思的数据治理问题。目前，大多数数据分析应用程序都专注于优化效率、有效性、合规性以及成本效益。在其看来，在电子化政务里面，必须也考量什么人有什么权利，还有公平和问责问题，这些都是公共管理和治理关心的问题。

他同时建议，必须把风险管理作为电子化政务重要的一环。怎么减低风险，谁来负责？这些考量会因不同的政治和社会背景而异，“可能性跟可行性不一样，可行性跟可接受性也不一样，能做什么跟该做什么也是不一样的考量”。

在圆桌对话环节，中山大学数字治理研究中心主任、中山大学政治与公共事务管理学院副教授郑跃平就“湾区数据流动”与何达基教授进行交流探讨。何达基教授说要做好湾区数据应用方面的法规协调，处理好湾区数据治理、数据流动问题，郑跃平也提到，现在湾区数据流动更多在部门，通过管理机制优化，推动跨部门、跨层级之间的数据流动，期待数据在跨城市、跨区域甚至跨制度实现流动。在确保数据安全合法合规，有效保护公众、企业隐私信息安全的前提下，推动粤港澳三地之间的数据有效、高效、安全流动，赋能湾区治理协同以及经济社会联动创新发展。

出品：南都大数据研究院

采写：南都记者 袁炯贤

美国电子政务的发展经验

“十三五”时期，我国电子政务发展将面临前所未有的重大机遇，但目前仍存在顶层设计不够完善、网络信息安全形势严峻、法律法规和标准规范滞后、绩效评估开展不到位等问题,亟须借鉴经验、加快完善。

12月28日，中央网信办、国家发改委会同有关部门联合印发《关于开展国家电子政务综合试点的通知》，开展为期两年的国家电子政务综合试点。《通知》明确要求，针对当前电子政务存在的统筹规划不足、业务协同水平不高、政务服务不到位等问题，开展综合试点,探索形成可借鉴推广的电子政务发展经验。

从上世纪末期开始，世界各国均将建设电子政务作为改革政府服务方式与提高行政效率的重要途径。美国是世界上最早提出发展电子政务的国家，截至目前，美国已在全国各级政府中完成了覆盖面广、服务项目齐全的电子政务施政模式，实现了精简机构、提高效率的功能。总体来看，美国电子政务的发展主要有以下一些经验：

健全的立法体系。 美国电子政务的迅速发展得益于其先后出台的法律法规，具体可以分为四类。

一是实施电子政务的基础性法律文件；

二是以信息公开、隐私保护、知识产权保护为主的法律；

三是以电子商务为主要内容的法律文件；

四是以计算机安全为主的法律。

强有力的立法条件为美国电子政务建设创造了良好的环境。

高效的管理体制。 美国电子政务的推广和建设由最高行政长官亲自领导，并为此建立了高效权威的管理体制。其中，美国总统管理委员会作为协调机构，负责宏观政策的研究规划和实施；政府信息技术小组作为专设机构负责电子政务建设中的技术指导、投资管理和业绩评估等；同时，各级政府机构中均成立了负责信息管理的部门，信息官员负责本机构的电子政务建设。

合理的实施策略。 电子政务建设是一个复杂的过程，美国把电子政务的发展分为四个阶段实施。

第一阶段为初始阶段，主要提供一般的网上信息,进行简单的事务处理，技术复杂程度也很有限。

第二阶段是增强阶段，政府建立一个进一步发展的门户网站，处理更加复杂的公共事务，实现初步协作，技术复杂程度也逐步提高。

第三阶段是以客户为中心的阶段，在这个阶段要实现政府业务的重组,建立集成系统以及复杂的技术体系。

第四阶段为转化阶段，建立具有适应能力的政务处理系统，实现政府与企业、公众的互动式交流，提供相应服务，同时建立高度复杂的技术支持系统。

科学的评估体系。 美国各级政府部门均采用绩效参考模型(PRM)作为阐明电子政务绩效目标的基本参考标准。PRM是一套单纯的通用指标体系，该模型将电子政务绩效评价划分为六个度量领域，分别包括人力、技术、其他资产、流程与活动、使命与业务成果和顾客成果，它通过价值链的形式将这六者整合在一起，形象地表明了电子政务从投入到产出各个环节之间的推动促进关系。通过这种关联，可以有效地帮助评价者分析出问题的根源。

经过十多年的快速发展，我国电子政务目前也取得了许多显着的成就，其所能提供的公共服务正在朝着规范化、标准化的方向发展，成为各级政府平稳运转和高效履职不可或缺的手段。

然而，电子政务在政府实际工作中依然存在一些突出矛盾和问题，如顶层设计不够完善，统一规范的国家电子政务网络尚未形成，网络信息安全形势严峻，法律法规和标准规范滞后，应用潜力没有充分发挥，绩效评估开展不到位，等等。“十三五”时期，我国电子政务发展将面临前所未有的重大机遇。借鉴美国的先进经验并结合我国国情，以下几点应当在建设电子政务中予以重视：

加强电子政务发展的立法建设。 与美国相比，我国在推进电子政务发展的立法环节尚属薄弱。美国是法制比较健全的国家，在电子政务的建设过程中，一直得到了强有力的法律保障。电子政务兴起后，美国在短时间内完善了涉及知识产权、个人隐私、电子商务等相关法律体系，不断补充完善电子政务发展中存在的法律漏洞。

对比美国，我国在立法上的滞后已经约束了电子政务的发展。因此，我国应当加强电子政务建设标准的立法,在法律层面上制定统一标准，做好整体规划；

其次，应当重视信息安全的立法,明确电子政务的安全标准、具体规则以及对触犯信息安全法律的惩戒措施，全面提高电子政务的安全水平；同时应当建立网上个人隐私保护的法规，增强公众的安全感，从而推动民众对电子政务的支持和积极参与。

确定自上而下的发展战略。 美国从克林顿总统到布什总统，均把建设“电子政府”作为政府改革重要内容，除组建专业机构负责全国电子政务的建设外，还建立了各级政府部门的首席信息官的制度，由此推动了电子政务在美国的高速发展。我国在中央政策的贯彻执行上比美国有较为明显的优势，因此，应当在中央层面对各级政府建设电子政务制定统一的标准，统一规划，加强领导，强力推动。

提高电子政务应用系统建设的水平。 美国在大规模实施电子政务建设之前，其信息技术产业已经经过了四十多年的发展，因此其基础应用系统的建设能力相对成熟，美国电子政务的高速发展很大程度上得益于此。因此，我国应当加大基础应用系统的科研力度，在硬件设备和软件技术开发上取得自主的知识产权，获得较高的技术能力，保障政府信息化的安全，加大跨部门、跨地区的电子政务应用工程建设，提高政府信息资源的共享水平和科学决策的能力。

建立权威的管理机构。 管理机构是组织管理体系建设的重要环节，根据我国现在的行政体制，负责电子政务发展的领导机构应当具备足够的权力来指挥、协调政府各部门的资源，因此应当建立政府首脑负责的体制，将掌控人、财、物等基础资源的部门纳入领导体系，提高电子政务建设资源配置的效率。

加强专门人才的培养。 在“十三五”规划中，电子政务被提升到了前所未有的高度，因而组建专门的人才队伍已成为迫在眉睫的任务。

一方面，借鉴美国首席信息官的制度，加强政府各部门负责电子政务专员的专业素质培养，通过定期培训、定期考核，强化业务能力；

另一方面，在公开招聘和遴选中，选拔具有专业知识背景的人才补充到建设电子政务的队伍中来，弥补理论和实际操作中的人才空缺。

作者：吴国娟

文章来源：大众日报

图片来源：网络

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